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三大格局凸显环评之变 脱钩改制后何去何从

  环境影响评价是减少污染、保护生态环境的前置性措施,环评阐发项目建成投产后可能对环境产生的影响,并提出污染防治对策和措施,相当于环境保护的一道“闸门”。环评能否通过审批,会在很大程度上决定项目的最终命运。

  三大格局凸显环评之变 脱钩改制后何去何从

  环评,即减少污染、保护生态环境的前置性措施,相当于环境保护的一道闸门。

  环境保护部日前透露,《“十三五”环境影响评价改革实施方案》已敲定。“十三五”期间,环保部门将以改善环境质量为核心,以全面提高环评有效性为主线,以创新体制机制为动力,以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”为手段,强化空间、总量、准入环境打点。

  在规划环评上,环保部表示将积极参与“多规合一”、京津冀空间规划编制。同时,推行规划环评清单式打点。按照改善环境质量目标,制定空间开发规划的生态空间清单和限制开发区域的用途管制清单。制定产业开发规划的产业、工艺环境准入清单。实现重点产业园区规划环评全覆盖,强化清单式打点。依法将规划环评作为规划所包含项目环评文件审批的刚性约束。

  此外,“十三五”期间环保部还将开展区域环境影响预警试点。以改善环境质量为目标,开展区域环境容量匡算和预警。开展长江经济带和京津冀协同发展战略环境影响预警。开展典型重点开发区域和优化开发区域资源环境承载预警试点。开展典型限制开发区域和禁止开发区域空间红线预警。

  环评风暴进行时

  然而,2015年2月,中央巡视组在对环保部进行专项巡视时发现,环评之“任性”曾到了触目惊心的地步。

  诚如把关不严、批而不管、越权审批等乱象丛生,未批先建、擅自变更等环评违法违规行为大量存在,环评服务市场“红顶中介”现象突出,环评机构资质审批存在“花钱办证”情况。种种环评乱象,不仅为日后埋下了环境污染的“地雷”,而且给有些腐败分子权力寻租提供了空间;更有甚者,它使得人民群众对于环评产生了信任危机。近年来,在许多地方诸如PX、垃圾发电之类的项目遭遇当地百姓不分青红皂白的“一边倒”的抵制,即与环评造假带来的信任危机有一定的关系。

  环保部部长陈吉宁对此曾公开表示,环保部将深化环评制度改革,要将环评机构从环保部脱离,彻底解决环评“红顶中介”的问题,杜绝“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”;并进一步加大信息公开力度,把环评项目从环评开始到审批到验收,全部向社会公开,做到“阳光环评”。

  如捍油分廖才能确保环评不“任性”,真正成为防治环境污染的第一道“铁闸”?首先要看到,环评之所以没有阐扬应有作用,主要与现行的体制机制有关。有环评能力和环评资质的机构都来源于环保体系内,环评资源由环保部门垄断;环评机构作为环保部门下属的事业单元,本身与环保部门多少有着或明或暗的关系,容易导致“红顶中介”、权力寻租现象。而地方环保部门往往屈从于地方当局的发展冲动,导致环评“走过场”,使得未批先建、边建设边环评的现象屡见不鲜。因此,环评机构从环保部门脱离,是斩断腐败利益链条的必要之举。

  环境打点制度之变

  而在国家环保局首任局长曲格平看来,“环保部真正的、最大的权力是环评”。作为从源头预防建设项目污染和破坏生态最重要的一项环保法律制度,环境影响评价制度一直是环境打点制度的核心抓手。不过由于当局部门在环评工作中“重审批、轻监管”,导致很多环评报告的信息都存在虚假情况,环评机构也成了协助造假的“帮凶”,用陈吉宁的话说就是“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”。

  为此,环保部决定改革以环评为核心的整个环境打点制度。2015年12月4日,在“排污许可制度国际研讨会”上,陈吉宁表示,环保部正着手创立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制,并强调要将排污许可建设成为固定点源环境打点的核心制度,进一步整合环境影响评价、污染物排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等环境打点制度,实行排污许可“一证式”打点。

  国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登指出,过去,环评类似于营业执照,只是孤登时确认排污合不合法;改为排污许可证后,会按照这一地区的环境容量核发许可证,如果环境容量不够就不发了,这样一来环境打点就与环境质量挂钩了。

  而在全国工商联环境商会会长赵笠钧看来,过去在环评制度下,企业上一个项目只要环评报告通过就可以了,环保执法来了,环保设施就打开,走了再关上;将来颁发排污许可证,当局规定企业一年只能排多少污染物,企业则要按照自己的审计报告向当局部门“自证清白”,这样就会促使企业自觉控制污染物,减少排放。

  “脱钩”后水土不服

  然而,“转企改制后的环评机构,大多还都比较依赖单一的环评业务。”中国环保产业协会环评分会理事长祝兴祥调研后直言。而中国人民大学生态金融中心副主任蓝虹也表示,目前“脱钩”环评机构间确实存在业务较传统、较单一,竞争力弱不适应市场竞争的问题,“做惯了当局单子,没有生存压力,不接触市场竞争的事业单元环评机构,往往缺乏拓展业务、提升人才质量等工作的积极性,长期与当局的‘紧密捆绑’,让这些机构每年都有充分的业务保障”。

  而且,还有已脱钩的地方环评机构负责人指出,脱钩前,机构中的环评师都有着双重身份,既是事业单元的“干部”,又是环评企业的职工,时不时顶着头衔受聘外单元做环评专家,还能有高于平时工资10倍的专家费用,因此,对于脱钩后必须面临的身份抉择,环评师心中难免“打鼓”,积极性也就不那么高了。业内表示,脱钩后,原“体制内”环评机构不仅不再具有上述优势,同时还需要面对市场上存在的恶意低价竞争等乱象,出现水土不服的情况也并不令人意外。

  改革往往伴随阵痛,但原地踏步则更加不可持续。早在2010年,全国人大常委会关于《环评法》的执法查抄报告就表示,全国不少环评编制单元往往与环评报告审批单元存在利益关系,有些是其下属事业单元,违反了《环评法》的有关规定。“改革不仅能倒逼环评制度的升级,更能为‘体制内’的环评机构‘松绑’,这些机构如果能够及时从头定位,是能够面对更广阔的市场需求的。”因此,蓝虹表示,业内及当局要接受改制后的环评机构被淘汰、被抢生意,只有这样才能激发它们快速融入市场。